一、关于出台《合作规范》的主要背景
自1994年国地税分设以来，税务总局一直倡导并推行国地税合作。近年来，随着“营改增”的逐步推进，国地税合作的重要性日益突显。税务总局领导高度重视国地税合作，多次通过召开座谈会、赴基层调研等方式，听取国地税机关的意见和建议。在去年10月税务总局制发的《关于进一步加强对地税工作指导和服务的若干意见》中，明确提出要大力推进国地税合作，完善国税、地税征管体制。在2015年总局下发的《全国税收工作要点》中，明确提出要通过推进国地税合作，优化纳税服务，强化税收征管，并将制定《合作规范》、推进国地税合作作为“便民办税春风行动”中的一项重要举措，纳入绩效考核，要求财产行为税司牵头，会同征管科技司和纳税服务司等相关司局抓好落实。
按照税务总局的统一部署，财产行为税司从年初开始，在相关司局的大力支持下，摸清国地税合作需求，精选国地税合作事项，总结提炼各地推进国地税合作的好经验、好做法，在此基础上着手研究制定《合作规范》。在当前形势下，总局制发《合作规范》，主要基于以下考虑：
（一）多方有需求。在当前形势下推进国地税合作，广大纳税人有期盼，地方政府有期待，基层税务机关有需求。从纳税人角度看，期盼通过国地税合作，解决办税过程中存在的“三多”问题，即办税“多头跑”、政策“多口径”、执法“多头查”，切实减轻办税负担，提高执法透明度和公正性。从地方政府角度看，希望通过推进国地税合作，加强区域经济税收分析，为地方政府调结构、转方式、增税源提供完整科学的决策参考，进而为推动政府部门间合作树立榜样。从基层税务机关角度看，希望通过国地税合作，实现信息共享、征管互助，解决 “营改增”后税收征管中出现的新情况新问题，提高征管效率。所以说，当前形势下推进国地税合作，各方都有期盼、有需求，是大势所趋、人心所向。
（二）合作有条件。国税、地税征收范围和征管职责虽然不同，但工作性质基本相同，服务对象大体一致，征管基础信息和办税流程具有同质性。随着《纳税服务规范》和《税收征管规范》的全面推行，这种具有同质性的工作，标准更加统一，流程更加规范。这为我们进一步推进国地税合作提供了有利的条件。
（三）工作有基础。我们查阅了有关资料，自国地税机构分设以来，为倡导和推动国地税合作，税务总局在不同时期出台了多个指导性文件。这些文件中关于国地税合作的要求，经过各地多年的实践证明是基本可行的。这为我们制定出台《合作规范》提供了必要的工作基础。
（四）实践有经验。多年来，各地国税局、地税局按照总局要求，积极探索合作形式，拓宽合作领域，取得了明显成效，积累了丰富的经验。刚才发言的6个地区都有很多好的经验和做法，被我们吸收到《合作规范》中。比如北京市委托代征的做法，陕西省西咸新区联合办税的做法等。实际上，《合作规范》1.0版精选的32项合作事项，都是对各地成熟经验的总结、提炼和升华。
（五）技术有保障。国地税合作的前提和基础是信息共享。没有信息共享，许多深层次合作事项根本无法开展，即便勉强开展了，实际可能也会事与愿违。所以说，实现信息共享是推进国地税合作的前提和基础。目前，国税局、地税局之间已开通了税务专网，双方可依托税务专网实现涉税信息的共享和处理。随着金税三期工程的推进，国地税双方的数据标准将更加统一，信息传递将更加顺畅，为深入推进双方合作提供更强大的信息技术保障。
基于以上分析，我们认为在当前形势下，制定《合作规范》的时机已经成熟，条件已经具备，税务总局确有必要做好顶层设计，统筹谋划、统一规范、有序推进各地合作工作，推动国地税合作在规范的轨道上向前迈进。
二、关于《合作规范》的定位、边界和主要特点
（一）定位和边界
国税局、地税局之间的合作，是两个执法主体之间，根据工作需要和双方意愿，在双方各自法定职责和范围内，联合或协同开展工作的行为，其目的是为了发挥各自比较优势，实现双方资源共享、服务联合、征管互助、执法协同，以更好地履行各自法定职责，切实提升服务和管理水平。为此，国地税合作要把握两条边界：一是合作不能突破法律边界。合作必须依法进行，合作的目的是要使税法得到更好的落实，纳税人依法享受更好的服务，权益得到更好的保障。二是合作不能突破职责边界。双方必须在各自职责范围内，根据业务需要进行必要合作。但合作不是合并，必须做到既要到位，又不能越位。
（二）主要特点
《合作规范》主要是对国税局、地税局两个执法主体之间哪些事项需要合作，提出规范性意见。对具体每个合作事项，重点规范的是合作目的、合作目标和方式方法。由于国税局、地税局双方的机构设置、岗责体系和人员配备不尽相同，《合作规范》没有像《纳税服务规范》和《税收征管规范》一样，把每个合作事项的岗责体系、工作流程和表证单书一一列出。即便列出了，也与现有《纳税服务规范》和《税收征管规范》重复。为保障《合作规范》有效落地，在内容上突出把握了如下两点：一是，实现了与现有规范的有机衔接。《合作规范》明确的合作事项，在双方或任一方启动后，随后的工作程序均要按照现有《纳税服务规范》和《税收征管规范》执行。比如联合办理设立税务登记，《合作规范》规定国地税双方要通过合作，实现任一方均可为纳税人办理设立登记。但当一方受理设立登记申请后，随后的办理程序应按照现有的纳服规范和征管规范操作。二是，为各地合作创新预留了空间。全面推进国地税合作是一项新生事物，既要强调规范运作，又要坚持务实创新，因此，在具体合作事项中增加了鼓励创新的相关内容。各地可以在这32项合作事项的基础上，根据本地实际情况，积极探索、不断创新，为完善升级《合作规范》提供鲜活丰富的经验素材。
三、关于《合作规范》的主要内容
国税局、地税局服务和管理事项繁多，但不是所有的事项都必须合作。选择合作事项，要在现有法律框架内，符合“三个有利于”的标准，即：有利于优化纳税服务、方便纳税人办税；有利于整合征管资源、提高征管效能；有利于规范执法行为、促进执法公平。按照“三个有利于”的标准，《合作规范》确定5部分主要内容， 4个规范重点，32项具体合作事项，连同1项落实《合作规范》的重点要求，可以简单概括为“54321”。
（一）5部分主要内容
《合作规范》确定的5部分主要内容，分别为纳税服务合作、征收管理合作、税务稽查合作、信息共享合作和其他事项合作。其中，纳税服务、征收管理和税务稽查是合作重点，是优化纳税服务水平、提升征管效能、规范税收执法的重要举措。信息共享是合作基础，是各项合作得以顺利开展的重要保障和基本前提。其他合作事项是必要补充。上述5方面是相互衔接、相互关联、相互促进的有机整体，共同构成了《合作规范》的主要内容。
（二）4个规范重点
对于每个合作事项，《合作规范》从合作目的、合作目标、方式方法和鼓励创新等4个方面作出明确规定。其中，合作目的，是明确国地税联合开展该项工作的必要性和重要意义，回答的是为什么要开展这项合作，避免因认识不到位而使合作流于形式；合作目标，是明确国地税就开展该事项合作所要完成的具体任务；方式方法，是实现合作目标、完成合作任务需要采取的工作步骤和具体方法；鼓励创新，是推进合作持续深化的方向指引。
以联合开展税收分析为例，合作目的就是为了拓宽税收分析广度，挖掘分析深度，提升分析水平，为党委、政府决策提供完整科学的分析报告。方式方法是，双方要建立联合分析小组，定期召开税收形势分析研讨会。既要对本地区经济税收运行特点、增减变化趋势、政策执行情况，定期做全面分析，又要选择重点行业、重点领域或区域联合开展专项分析。合作的基本目标是，国地税联合每半年向当地政府上报1次分析报告；创新目标是，国地税联合每月向当地政府上报1次分析报告。
（三）32个合作事项
关于纳税服务合作，明确了12个合作事项，大体可分为三类：一是税务登记类，有3个合作事项，具体包括联合设立登记、联合变更登记、协同办理注销登记等；二是办税服务和咨询类，有7个合作事项，具体包括联合办税服务、联合税法宣传、联合培训辅导、联合共建咨询热线、联合开展纳税人满意度调查、联合共建纳税人权益保护组织、联合纳税信用评价等；三是为企业提供个性化服务类，有2个合作事项，具体包括联合为大企业和“走出去”企业提供个性化服务等。上述12个合作事项，旨在通过国地税服务联合，解决纳税人办税“多头跑”、政策多口径等问题，最大限度的方便纳税人。
这里我想重点解读一下联合纳税信用评价这一合作事项。该合作事项要求国地税对同一纳税人的纳税信用评价结果必须保持一致。在实际联合纳税信用评价过程中，国地税机关要根据各自职责，做到有分有合，分统结合。分与合的具体节点是：事前，国地税双方要统一评价方式和标准；事中，按照事先确定的方式和标准，国地税可根据各自职责和征管范围分别开展纳税信用评价；事后，国地税先要通过协商，确保对同一纳税人评价结果一致，随后根据各自职责分别发布纳税信用评价结果。
关于征收管理合作，明确了11个合作事项，大体也可分为三类：一是税款征收类，有4个合作事项，具体包括委托代征税款、协同管理非正常户、协同开展定期定额户的定额核定、联合开展核定征收企业所得税等；二是风险管理类，有3个合作事项，具体包括协同制定税收风险管理年度合作计划、协同开展风险应对、联合开展大企业风险管理等；三是国际税收管理类，有4个合作事项，具体包括协同判定非居民企业构成常设机构资格、协同开展反避税调查、协同管理适用源泉扣缴管理的非居民税收、协同做好对外支付税务管理等。上述11个合作事项，旨在通过国地税征管互助，防范税收流失，降低征纳成本，提升税收征管效能。
这里我想重点解读一下关于联合开展风险管理的合作事项。开展风险管理是税务机关防控税收风险、提高纳税人税法遵从度的重要手段。国地税在联合开展风险管理过程中，同样要把握好合作节点，做到有分有合。由于国地税所管税种及重点行业不同，并有各自的风险管理系统，因此，无法做到在所有风险管理环节都联合开展工作。现实的选择是：两头合、中间分，即在年初制定风险管理目标计划时要联合，确保年度风险管理工作双方相互配合联动；对于收集风险信息、开展风险识别、确定等级排序等中间环节则分别开展；最后，对双方共同确定为高风险的纳税人，应当采取协同或联合应对措施，避免重复查，合力防范税收风险。
关于税务稽查合作，明确了4个合作事项，分别为联合开展专项检查和区域税收专项整治、联合重点税源企业税收抽查和轮查、联合开展共同管辖案件检查和协同开展案件协查等。上述4个合作事项，旨在通过执法协同，解决执法多头查和执法标准不统一等问题，推动实现公平执法、规范执法、高效执法。
关于信息共享合作部分。这是国地税合作的重要基础，也是基本前提，更是关键保障。目前明确了2个合作事项，双方既要共享内部涉税信息，又要联合采集第三方涉税信息。目的是通过双方信息共享，解决国地税之间信息传递不畅、数据标准不统一、应用不到位等问题，为深化双方合作提供坚实信息技术保障。
除了以上4类29项具体合作事项外，还有3个合作事项，各地认为确有合作的必要，但又不能归到上述4类中去，我们则予以单列，分别为统一税务行政处罚裁量权基准、联合开展税收分析、联合开展税收调查。其中，统一税务行政处罚裁量权基准，是规范税收行政处罚行为，促进行政处罚公平、公正，保护行政相对人的合法权益的重要举措。因此，《合作规范》对此做了明确要求。联合开展税收调查，可以避免纳税人重复接受调查、重复填报资料，切实减轻纳税人和基层负担。因此，《合作规范》明确要求，国税局、地税局要共同部署税收调查，共享调查信息和结果，做到纳税人一次填报，税务机关一次采集。联合开展税收分析在前面已有论述，这里不再重复。
以上对《合作规范》的内容做了简要解读。用数字来概括，可以简单的概括为“54321” 即5部分主要内容， 4个规范重点， 32个具体合作事项。具体到“1”，主要有两层含义：一是要求各级税务机关的“一把手”要高度重视国地税合作，做到亲自指挥，统筹协调，抓好落实。俗话说的好，千难万难，“一把手”重视就不难。二是国地税双方要一心一意，合心合力，心往一处想，劲往一处使。合作的关键是合心，合心才能合力。国地税双方都要从讲大局、讲团结、讲协作的高度，多换位思考，真心实意地多为对方着想，为纳税人着想，确保《合作规范》能在各地生根、发芽、开花、结果。
最后要强调的是，目前的32项合作事项只是《合作规范》的1.0版。各地既要落实好《合作规范》1.0版明确的32项合作事项，同时也要根据本地实际，务实创新，并及时将本地的创新经验和做法上报总局，为打造《合作规范》升级版添砖加瓦，贡献智慧和汗水。
