武汉、成都、西安、广州市税务局：
经国务院批准，财政部于1993年12月23日颁发了《中华人民共和国发票管理办法
》（以下简称《办法》）。为使《办法》更具可操作性，便于贯彻实施和开展宣传，
根据《办法》的授权，国家税务总局制定了《〈中华人民共和国发票管理办法〉实施
细则》（以下简称《细则》），并编写了《〈中华人民共和国发票管理办法〉宣传提
纲》（以下简称《宣传提纲》）。现将《办法》转发给你们，《细则》和《宣传提纲
》一并下发，并就贯彻实施《办法》的有关问题通知如下：
一、提高认识，加强领导。《办法》是我国第一部由国务院批准发布的发票管理
行政法规。《办法》的颁布，标志着我国发票管理在规范化、法制化方面迈上了一个
新台阶。它统一了我国现行的发票管理制度，强化了税务机关的发票管理职能，规范
了发票管理程序，加重了对发票违法行为的处罚力度；同时，严格了对税务机关形势
职权的约束，体现了对印制、使用发票单位和个人合法权益的保护。这不仅有利于进
一步健全税收征管法规体系，切实加强发票管理工作，更好地发挥税收的监控职能，
而且有利于维护市场经济秩序，促进公平竞争，推进改革开放和经济建设持续、快速
、健康地发展。因此，各级税务机关和广大税务干部务必提高认识，统一思想，不仅
要看到《办法》的颁布对于加强税收征管、提高发票管理水平的重要意义，还应充分
认识到它在社会主义市场经济体制建立过程中的重要作用。各地要把《办法》的贯彻
实施当成一件大事来抓，切实加强领导，抓紧制定出贯彻实施的具体意见和措施，及
时向当地党政领导汇报并与有关部门沟通，以利各方面的支持与配合，确保这项工作
扎实有效地进行。
二、认真组织学习培训，广泛开展宣传教育。各地税务机关要积极组织力量，认
真抓好《办法》及其《细则》的学习、培训、宣传工作，根据国家税务总局的部署，
结合征管法和新税制的学习、培训、宣传工作，有重点地举办发票培训班，组织广大
税务干部和印票、用票单位和个人认真学习《办法》、《细则》，掌握其基本精神和
内容，明确各自的权利（力）和义务，为《办法》和《细则》的贯彻实施做好准备。
同时，要充分利用广播、电视、报刊等宣传工具以及各种宣传手段，开展广泛深入的
宣传教育活动，增加社会对发票管理法规的了解，增强依法使用发票的社会意识，强
化发票领域的社会监督，为提高发票管理质量打下坚实的群众基础。
三、建立健全发票管理制度。根据《办法》及其《细则》的有关规定，各级税务
机关应结合具体情况，对本地区原有的发票管理制度进行认真的清理，该废止的要废
止，该修改的要修改，该重新制定的要重新制定，从而建立健全发票印制、发票工本
管理费、发票保证金、发票购领用存等各项管理制度，形成一个从上到下完整的发票
管理法规制度体系，使得发票管理的每个环节都有章可循。
四、严格发票印制管理，不断改进防伪措施。发票印制企业的选择要严格按照《
办法》和《细则》中确定的条件和标准，坚持集中统一的原则，引入竞争机制，通过
招标投标选择定点。对已经确定的印制企业，必须按规定建立相应的管理制度，加强
监督检查；凡出现问题又不积极改正的，要及时取消其印制发票资格，以确保发票印
制的质量和供应要求。同时，针对假发票泛滥、扰乱经济秩序、败坏社会风气的突出
问题，要充分利用先进的防伪技术和设备，在全国统一发票防伪措施，增强发票的综
合防伪性能，最大限度地减轻以至根治假发票这一顽症来带来的危害。
五、密切部门配合，集中力量打击发票领域里的严重违法犯罪。《办法》和《细
则》的颁布，为了进一步打击发票违法行为提供了法律依据。各地税务机关在加强对
发票购、领、用、存等各环节进度检查的同时，应不失时机地抓好与公安、检查、法
院、工商行政管理等部门的配合和协作，在重点地区有针对性地开展打击私印、私售
、倒买倒卖、伪造变造发票等违法犯罪活动的专项斗争，对情节严重、构成犯罪的，
要及时移送司法机关惩处，以保证明年1月1日增值税凭发票注明税款抵扣制度的顺利
推行，推动《办法》的正确贯彻实施，促使市场经济秩序更加有条不紊。
六、关于新旧法则的衔接问题。根据《办法》和《细则》的规定，财政部1986年
8月19日颁布的《全国发票管理暂行办法》（以下简称《原办法》）和原国家税务局
1991年12月27日颁布的《关于外商投资企业和外国企业发票管理的暂行规定》（以下
简称《原规定》），从《办法》发布之日起废止。对于《办法》发布之日后正在查处
或者新发现的以前的发票违法案件和违法行为的处理，原则上适用《原办法》、《原
规定》。但是，为便于操作，凡属于办案、复议等程序方面的规定，一律适用《办法
》及其《细则》。
七、加强上下联系。为了及时掌握《办法》和《细则》的贯彻落实情况，各地税
务局要制定专人负责，及时将本地区的宣传贯彻情况及存在的问题反馈给我们，以便
统一研究、协调、解决；各省、自治区、直辖市税务局和计划单列市税务局规定的发
票管理制度和办法要报国家税务总局备案。两套税务机构分设前的发票管理工作，仍
按现行体制集中统一管理。
以上各点，请结合实际，认真贯彻执行。
附件：一、中华人民共和国发票管理办法（略）
二、《中华人民共和国发票管理办法》实施细则
三、《中华人民共和国发票管理办法》宣传提纲（略）
附件二：《中华人民共和国发票管理办法》实施细则
第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称《办法》）第四十四
条规定，制定本实施细则。
第二条 全国统一发票监制章是税务机关管理发票的法定标志，其形状、规格、
内容、印色由国家税务总局规定。除经国家税务总局或国家税务总局省、自治区、直
辖市税务分局和省、自治区、直辖市地方税务局（国家税务总局省、自治区、直辖市
税务分局和省、自治区、直辖市地方税务局以下统称省级税务机关）依据各自的职责
批准外，发票均应套印全国统一发票监制章。
第三条 发票种类的划分，由省级以上税务机关确定。
第四条 发票的基本联次为三联，第一联为存根联，开票方留存备查；第二联为
发票联，收执方作为付款或收款原始凭证；第三联为记帐联，开票方作为记帐原始凭
证。
增值税专用发票的基本联次还应包括抵扣联，收执方作为抵扣税款的凭证。
除增值税专用发票外，县（市）以上税务机关根据需要可适当增减联次并确定其
用途。
第五条 发票的基本内容包括：发票的名称、字轨号码、联次及用途，客户名称
，开户银行及帐号，商品名称以及经营项目，计量单位、数量、单价、大小写金额，
开票人，开票日期，开票单位（个人）名称（章）等。
有代扣、代收、委托代征税款的，其发票内容应当包括代扣、代收、委托代征税
种的税率和代收、委托代征税额。
增值税专用发票还应当包括：货物人地址、货物人税务登记号、增值税税率、税
额、供货方名称、地址及其税务登记号。
第六条 在全国范围内统一式样的发票，由国家税务总局确定。
在省、自治区、直辖市范围内统一式样的发票，由省级税务机关确定。
本条所说发票的式样包括发票所属的种类、各联用途、具体内容、版面排列、规
格、使用范围等。
第七条 有固定生产经营场所、财务和发票管理制度健全、发票使用量较大的单
位，可以申请印制印有本单位名称的发票；如统一发票式样不能满足业务需要，也可
以自行设计本单位的发票式样，但均须报经县（市）以上税务机关批准，其中增值税
专用发票由国家税务总局另定。
第二章 发票的印制
第八条 《办法》第七条所称“增值税专用发票由国家税务总局统一印制”，是
指由国家税务总局制定的企业统一印制。
第九条 印制发票企业和生产发票防伪专用品企业应当具备以下条件：
（一）设备、技术水平能满足印制发票和生产发票防伪专用品的需要；
（二）能够按照税务机关要求，保证供应；
（三）企业管理规范，有严格的质量监督制度；
（四）有专门车间生产、专用仓库保管，专人负责管理；
（五）能严格遵守发票印制和发票防伪专用品生产管理规定。
第十条 发票准印证和发票防伪专用品准产证由国家税务总局统一制发。
税务机关应定期对印制发票企业和生产发票防伪专用品企业进行监督检查。对不
符合条件的，应取消其印制发票或生产发票防伪专用的资格。
第十一条 印制发票企业和生产发票防伪专用品企业应建立以下制度：
（一）生产责任制度；
（二）保密制度；
（三）质量检验制度；
（四）保管制度；
（五）其他有关制度。
第十二条 发票印制或发票防伪专用品生产前，主管税务机关应下达发票印制或
发票防伪专用品生产通知书，被指定的印制或生产企业必须按照要求印制或生产。
发票印制通知书应当载明印制发票企业名称，用票单位名称，发票名称、种类、
联次、规格、印色、印制数量、起址号码，交货时间，地点等内容。
发票防伪专用品生产通知书应当载明生产发票防伪专用品企业名称，发票防伪专
用品名称，主要技术指标和质量要求，年计划产量等内容。
第十三条 印制发票企业和生产发票防伪专用品企业印制、生产完毕的成品，以
及印制发票企业购进的发票防伪专用品，应按规定验收后专库妥善保管，不得丢失。
次品、废品应报经税务机关批准集中销毁。
第十四条 不定期换版的具体时间、内容和要求由国家税务总局确定。
第三章 发票的领购
第十五条 依法不需办理税务登记的单位需要领购发票的，可以按照《办法》的
有关规定，向主管税务机关申请领购发票。
第十六条 申请领购增值税专用发票的单位和个人，提供《办法》第十六条规定
的证明时，应当提供加盖有“增值税一般纳税人”确认专章的税务登记证（副本）。
非增值税纳税人和根据增值税有关规定确认的增值税小规模税人不得领购增值税专用
发票。
第十七条 《办法》第十六条所称税务登记证件是指税务登记证（正、副本）、
注册税务登记证（正、副本）。
第十八条 《办法》第十六条所称购票申请应载明单位和个人的名称，所属行业
，经济类型，需要发票的种类、名称、数量等内容，并加盖单位公章和经办人印章。
第十九条 《办法》第十六条所称经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护
照、工作证以及其他能证明经办人身份的证件。
第二十条 《办法》第十六条所称财务印章是指单位的财务专用章或其他财务印
章。
第二十一条 《办法》第十六条所称发票专用章是指没有（或者不便使用）财务
印章的单位和个体工商户按税务机关的统一固定刻制的，在领购或开具发票时加盖有
其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章。“发票专用章”式样和使用办法由省
级税务机关确定。
第二十二条 税务机关对用票单位和个人提供的财务印章和发票专用章的印模应
留存备查。
第二十三条 《办法》第十六条所称发票领购薄的内容应包括用票单位和个人的
名称、所属行业、经济类型、购票方式、核准购票种类、发票名称、领购日期、准购
数量、起止号码、违章记录、领购人签字（盖章）、合法税务机关（章）等内容。
第二十四条 《办法》第十六条所称购票方式是指批量供应、交旧购新或者验旧
购新等方式。
第二十五条 税务机关在发售发票时，应按核准的收费标准收取工本管理费，并
向购票单位和个人开具收据。工本管理费应专款专用，不得那挪作他用，省级税务机
关应制定具体管理制度。
第二十六条 凡需向税务机关申请开具发票的单位和个人，均应提供发生购销业
务，提供接受服务或者其他经营活动的书面证明。
对税法规定应当缴纳税款的，税务机关应当在开具发票的同时征税。
第二十七条 《办法》第十九条所称保证人，是指在中国境内具有担保能力的公
民，法人或者其他经济组织，国家机关不得作保证人。
保证人同意为领购发票的单位和个人提供担保的，应当填写担保书。担保书内容
包括：担保对象、范围、期限和责任以及其他有关事项。
担保书须经购票人、保证人和税务机关签字盖章后方为有效。
第二十八条 《办法》第十九条第二款所称“由保证人或者以保证金承担法律责
任”，是指责令保证人缴纳罚款或者以保证金缴纳罚款。
第二十九条 提供保证人或者缴纳保证金的具体范围，以及在本省、自治区、直
辖市内跨市、县从事临时经营活动提供保证人或者缴纳保证金的办法，由省级税务机
关规定。
第四章 发票的开具和保管
第三十条 《办法》第二十条“特殊情况下由付款方向收款方开具发票”是指收
购单位和扣缴义务人支付个人款项时开具的发票。
第三十一条 向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，是否可免予逐笔
开具发票，由省级税务机关确定。
第三十二条 《办法》第二十二条所称不符合规定的发票是指开具或取得的发票
是应经而未经税务机关监制，或者填写项目不齐全、内容不真实、字迹不清楚，没有
加盖财务印章或发票专用章、伪造、作废以及其他不符合税务机关规定的发票。
第三十三条 填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发
票，未发生经营业务一律不准开具发票。
第三十四条 开具发票后，如发生销货退回需开红字发票的，必须收回原发票并
注明“作废”字样或取得对于有效证明；发生销售折让的，在收回原发票并注明“作
废”字样后，重新开具销售发票。
第三十五条 单位和个人在开具发票时，必须做到按号码顺序填开，填写项目齐
全，内容真实，字迹清楚，全部联次一次复写、打印、内容完全一致，并在发票联和
抵扣联加盖单位财务印章或者发票专用章。
第三十六条 开具发票应当使用中文。民族自治地方可以同时使用当地通用的一
种民族文字。外商投资企业和外国企业可以同时使用一种外国文字。
第三十七条 《办法》第二十四条“机外发票”是指经税务机关批准，在指定印
制发票企业印制的供计算机开具的发票。
第三十八条 对根据税收管理需要，须跨省、自治区、直辖市开具发票的，由有
关省级税务机关确定。
省际毗邻市县之间是否允许跨省、自治区、直辖市开具发票，由有关省级税务机
关确定。
第三十九条 《办法》第二十七条所称规定的使用区域，包括《办法》以及国家
税务总局和省级税务机关规定的使用区域。
第四十条 《办法》第二十八条所称发票登记薄的式样和使用办法，以及发票使
用情况报告的形式和期限，由省级税务机关确定。
第四十一条 使用发票的单位和个人应当妥善保管发票，不得丢失，应于丢失当
日书面报告主管税务机关，并在报刊和电视等传播媒介上公告声明作废。
第五章 发票的检查
第四十二条 《办法》第三十三条所称发票换票证仅限于在本县（市）范围内使
用。需要调出外县（市）的发票查验时，应与该县（市）税务机关联系，使用当地的
发票换票证。
第四十三条 发票的真伪由税务机关鉴定。
第四十四条 收执发票或保管发票存根联的单位，接到税务机关“发票填写情况
核对卡”后，应在15日内填写有关情况报回。“发票填写情况核对卡”的式样由国家
税务总局确定。
第六章 罚则
第四十五条 税务机关对违反发票管理法规的行为进行处罚，应将处理决定书面
通知当事人；对违反发票管理法规的案件，应立案查处。
对违反发票管理法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额或没收非法所
得款额1000元以下的，可由税务所自行决定。
第四十六条 下列行为属于未按规定印制发票、生产发票防伪专用品的行为：
（一）未经省级税务机关指定的企业私自印制发票；
（二）未经国家税务总局指定的企业私自生产发票防伪专用品、私自禁止增值税
专用发票；
（三）伪造、私刻发票监制章，伪造、私造发票防伪专用品；
（四）印制发票的企业未按“发票印制通知书”印制发票，生产发票防伪专用品
的企业未按“发票防伪专用品生产通知书”生产防伪专用品；
（五）转借、转让发票监制章和发票防伪专用品；
（六）印制发票和生产发票防伪专用品的企业未按规定销毁废（次）品而造成流
失；
（七）用票单位私自印制发票；
（八）未按税务机关的规定制定发票和生产发票防伪专用品管理制度；
（九）其他未按规定印制发票和生产发票防伪用品的行为。
第四十七条 下列行为属于未按规定领购发票的行为：
（一）向税务机关以外的单位和个人领购发票；
（二）私售、倒买倒卖发票；
（三）贩运、窝藏假发票；
（四）向他人提供发票或者借用他人发票；
（五）盗取（用）发票；
（六）其他未按规定领购发票的行为。
第四十八条 下列行为属于未按规定开具发票的行为：
（一）应开具而未开具发票；
（二）单联填开或上下联金额、增值税销项税额等内容不一致；
（三）填写项目不齐全；
（四）涂改发票；
（五）转借、转让、代开发票；
（六）未经批准拆本使用发票；
（七）虚构经营业务活动，虚开发票；
（八）开具票物不符发票；
（九）开具作废发票；
（十）未经批准，跨规定的使用区域开具发票；
（十一）以其他单据或白条代替发票开具；
（十二）扩大专业发票或增值税专用发票开具范围；
（十三）未按规定报告发票使用情况；
（十四）未按规定设置发票登记薄；
（十五）其他未按规定开具发票的行为。
第四十九条 下列行为属于未按规定取得发票的行为：
（一）应取得而未取得发票；
（二）取得不符合规定的发票；
（三）取得发票时，要求开票方或自行变更品名、金额或增值税税额；
（四）自行填开发票入帐；
（五）其他未按规定取得发票的行为。
第五十条 下列行为属于未按规定保管发票的行为：
（一）丢失发票；
（二）损（撕）毁发票；
（三）丢失或擅自销毁发票存根联以及发票登记薄；
（四）未按规定缴销发票；
（五）印制发票的企业和生产发票防伪专用品的企业丢失发票或发票监制章及发
票防伪专用品等；
（六）未按规定建立发票保管制度；
（七）其他未按规定保管发票的行为。
第五十一条 下列行为属于未按规定接受税务机关检查的行为：
（一）拒绝检查；
（二）隐瞒真实情况；
（三）刁难、阻扰税务人员进行检查；
（四）拒绝接受《发票换票证》；
（五）拒绝提供有关资料；
（六）拒绝提供境外公证机构或者注册会计师的确认证明；
（七）拒绝接受有关发票问题的询问；
（八）其他未按规定接受税务机关检查的行为。
第五十二条 《办法》第三十七条所称“非法携带、邮寄、运输或者存放空白发
票”，包括经税务机关监制的空白发票和伪造的假空白发票。
第五十三条 《办法》第三十八条所称倒买倒卖发票，包括倒买倒卖发票，发票
防伪专用品和伪造的假发票。
第五十四条 《办法》第三十六、三十七、三十八、三十九条所称没收非法所得
，是指没收因伪造和非法印制、生产、买卖、转让、代开，不如实开具以及非法携带
、邮寄、运输或者存放发票、发票监制章或者发票防伪专用品和其他违反本细则规定
的行为索取的收入。
第五十五条 对违反发票管理法规造成偷税的，按照《中华人民共和国税收征收
管理法》处理。
对违反发票管理法规情节严重构成犯罪的，税务机关应当书面移送司法机关处理。
第五十六条 《办法》第四十条所称“可以依法向上一级税务机关申请复议或者
向人民法院起诉”，是指依照《中华人民共和国税收征收管理法》规定的期限和程序
申请复议或者向人民法院起诉。
第七章 附则
第五十七条 《办法》第四十二条“专业发票”是指国有金融、保险企业的存贷
、汇兑、转帐凭证、保险凭证；国有邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据
；国有铁路、民用航空企业和交通部门国有公路、水上运输企业的客票、货票等。
上述单位承包、租凭给非国有单位和个人经营或采取国有民营形式所用的专业发
票。以及上述单位的其他发票均应套印全国统一发票监制章，由税务机关统一管理。
第五十八条 《办法》和本实施细则所称“以上”、“以下”均含本数。
第五十九条 《办法》实施前发生的发票违法行为，依照当时有效的法律、行政
法规、规章的规定处理。
第六十条 本实施细则由国家税务总局负责解释。
第六十一条 本实施细则自《中华人民共和国发票管理办法》施行之日起施行。
各部门原有关规定与《办法》和本实施细则相抵触的，按《办法》和本实施细则执行。
