国家税务总局关于强化税收征管的若干措施
文号不详
1991-09-09
全文有效
为了贯彻落实中共中央６号文件、国务院５１号文件和全国税务局长会议精神，推进
依法治税，整顿税收秩序，强化税收征管，最大限度地减少税款流失，努力实现工商税收
更多地超收，特提出如下措施：
一、认真贯彻实施《税收征管法》
今年１月１日正式实施的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称征管法），
是我国第一部税收程序法。它所确立的各项制度，是税收征管的基本规范，是税收征纳双
方的行为准则。各级税务机关必须不折不扣地依法办事，以此规范征纳双方的行为，不断
提高征管水平。征管法实施细则和发票管理办法不久将由国务院颁布。抓住这一时机，国
家税务总局将出台一系列税收征管的配套规章、制度。各地要及时贯彻执行，并对以往制
定的有关税收征管的地方性法规、规章及规范性文件认真进行清理；同时要深入、持久地
开展征管法及其相关法规、规章的宣传教育，要把这项工作纳入“二五”普法规划，努力
提高全社会的“法治”意识，逐步建立良好的治税环境。今年内各地要结合贯彻中央６号
文件和国务院５１号文件，对征管法的执行情况进行一次认真的检查。
二、清理越权减免税
根据中央６号文件和国务院５１号文件精神，为了严肃税收法纪，整顿税收秩序，要
认真清理越权减免税。为此，各地要对近几年来，尤其是１９９１年以来各地方政府、部
门和税务机关超越国务院、财政部、国家税务总局的规定权限，自行作出的减免税和“两
金”的规定，进行一次全面的清理。国家税务总局成立“清理越权减免税办公室”，并派
出工作组下去督促。各地也要相应组织力量，按照７月全国局长会议的部署抓好这项工作，
并将清理结果及时上报国家税务总局。
三、全面换发税务登记证件
今年第四季度开始，将在全国范围内以各类企业和个体工商户（除临时取得应税收入
或发生应税行为以及缴纳个人收入调节税、车船使用税的纳税人以外的所有纳税户）进行
一次全面的登记换证。通过换证，清理漏管户，清查偷漏税，全面掌握税源情况。并要在
此基础上，与工商行政管理等部门建立固定的联系制度，健全税务登记管理，切实加强对
纳税人的有效监督。
四、切实加强发票管理
发票作为经济活动的重要商事凭证，历来是税务机关实施税收监控的重要手段，而不
法分子也常常利用发票作为作案工具从事违法犯罪活动。由于发票管理不严，发票管理手
段落后，加之制造、倒卖假发票等违法犯罪日益猖獗，严重干扰了正常的税收秩序、经济
秩序乃至社会秩序，引起了社会各界的广泛关注。为了遏制这一违法犯罪，国家税务总局
将与公、检、法等有关部门合作，在下半年开展一次打击假发票的专项斗争。各地要继续
管好发票，改进发票防伪措施，积极开展“识伪”教育，不断增强打假能力，最大限度地
铲除“假发票”滋生的土壤。
五、密切部门配合，建立健全税务司法保卫体系
随着社会主义市场经济体制的建立，税收的地位和作用日显重要，同时也成为各种利
益矛盾的焦点之一。各种涉税犯罪愈演愈烈，许多税务人员为维护国家税收常常受到侮辱、
威胁、殴打，有的甚至为此献出了生命。所以，必须进一步与公、检、法建立全方位的协
作，下大力气建立健全税务司法保卫体系，狠狠打击涉税犯罪。要巩固各地普遍建立的税
务检察室，稳定现有的税务治安派出所，积极试行设立税务法庭，以利查处涉税案件；同
时，各地要狠抓大案要案的查处，针对各地涉税犯罪的热点问题，选择一些偷、逃、骗、
抗税的大案要案重点突破，公开处理，打一儆百。
六、认真执行代扣代缴制度
对一些税源零散、数额较小、征管力量难以全面控管的税种实行代扣代缴，是我国税
收征管实践一再证明和国际公认的最为有效的办法。因此，对个人收入调节税、个人所得
税及地方各税的代扣代缴必须继续认真抓好。要向有关部门和单位讲清扣缴的意义，明确
扣缴单位的义务、权利和责任，取得它们的支持和合作；同时要奖惩分明，对于一贯按期
申报、解缴税款的扣缴义务人，要按规定及时兑现手续费，予以表彰。对于不履行代扣代
缴义务的，要依法责令限期补缴应扣未扣的税款；逾期不缴的，要依法强制执行。
七、合理普遍调整定额，确保营业税“提高两个百分点”的政策落实到位
国务院对“商品零售”和“其他饮食业”营业税税率上调两个百分点的政策出台后，
大多数地区积极开展宣传，认真贯彻执行，落实较好，但也有少数地方动作迟缓，至今尚
未完全到位。因此，凡未完全落实的，要抓紧逐户调整落实，确保政策落实到位，决不允
许打折扣。
八、严格执行滞纳金制度，严禁欠、压税款
今年以来，伴随经济的高速增长，投资需求过大，资金趋于紧张，三角债重新抬头，
企业拖欠税款和银行占压税款问题再度出现，并日趋严重。各级税务机关必须依照征管法
的规定，严格执行滞纳金制度，不得减收或免收滞纳金。坚决清理欠税，同时要积极和银
行合作，确保税款及时入库。国家税务总局将就严格执行滞纳金制度清理欠税和解决银行
占压税款问题下发文件，各地要认真贯彻执行。
九、继续抓好当前税收征管的几项重点工作
加强个体税收征管、出口退税管理、外商投资企业和外国企业税收征管以及抓好个人
收入调节税，是今年税收征管工作的４个重点，国家税务总局已分别下发了文件。这些文
件与中央、国务院文件加强宏观调控的精神和国务院领导同志强化税收征管的要求是一致
的，因此必须认真贯彻执行。
改进个体税收征管。个体税收要结合今年的税收大检查开展专项检查，以查促管，积
极探索科学的分类管理办法，着重抓好建帐建制，并针对中、小户定税不准、税负偏低的
普遍现象，积极稳妥地调高定额。同时，要经常分析个体税收的收入进度，发现问题及时
采取措施，确保完成２５０亿元的任务，力争超收。
加强出口退税管理。继续抓好全国出口退税工作会议精神的贯彻落实。进一步完善专
用税票的使用、管理办法，下大力尽快抓好出口退税计算机管理，防止和堵塞漏洞，并督
促各地认真做好骗税案件的查处工作。
认真开展反避税。各地要按照５月全国税务局长会议的部署，认真贯彻《关联企业间
业务往来税务管理实施办法》，突出搞好检查工作。切实抓好个人收入调节税的征收管理。
各地要加强领导，充实税收征管力量，注意掌握税源变化情况，抓住大户和特别高收入的
纳税人，强化代扣代缴，确保个调税任务的完成；同时，要继续做好个人应税收入申报试
点工作。
十、开展税收大检查
根据国务院决定，今年的税收财务大检查提前到８月开始，年底结束。７月全国税务
局长会议已经作了部署。各地要认清在当前贯彻中央和国务院文件的形势下开展税收大检
查的重要意义，主动与当地大检办取得联系，统筹安排力量，结合实际确立检查的范围和
重点，要派工作组下去指导和督促。对于查出的问题要按照征管法及有关规定严肃处理。
构成犯罪的要移送司法机关追究刑事责任，决不能“以补代罚”、“以罚代刑”，搞下不
为例。并且要积极研究大检查与日常检查结合的途径，逐步使税务检查走向规范化。
十一、进一步推动群众性的协税护税
广泛深入进行税收宣传，借助社会力量，协助税务机关维护国家税收，是税收工作长
期积累的一条宝贵经验。在社会主义市场经济建立的过程中依然不可缺少。各地要不断巩
固和发展群众协税护税的成果，紧紧依靠城乡基层群众自治组织，引导协税护税朝着有组
织、有规范的方向发展。特别是群众举报的重大偷、逃、骗税案件，一经查实，要给举报
者以奖励，并及时兑现。国家税务总局将在总结各地经验的基础之上依法制定举报奖励办
法。
十二、加快征管改革步伐
征管改革是体现征管立法精神，实现多方位、多环节、多层次监控，有效防范税收流
失的一项系统工程。当前要在完善和规范分离的征管模式的基础上，严格纳税申报，强化
税务检查，同时要加快应用计算机参与管理，特别是在实行分税制以后，首先要在税务系
统内，并逐步实现与企业和相关管理部门联网，直接掌握重点产品和较大企业的纳税情况。
县市级基层单位要普遍使用微机办理征税业务。
十三、加强干部培训，提高执法水平
当前，我国经济体制正处于转轨时期，新情况、新问题不断出现，有许多是我们未曾
遇见或很少遇见的。我们现有的知识和经验已不能完全适应市场经济情况下税收管理的新
要求。因此，必须加强干部队伍培训。当务之急，要突出抓好以征管法、“两则”以及相
关市场经济知识为主要内容的培训，使每个税务人员熟悉法律规定的税收征管的各项权
力、权限、责任和程序。各地要根据工作需要办好培训班，特别要注意合理调配一线人员，
分期分批进行培训，使之知识得到更新，知识结构更趋合理，执法水平不断提高。
以上措施，请各地结合实际，研究落实。
依法治税，整顿税收秩序，强化税收征管，最大限度地减少税款流失，努力实现工商税收
更多地超收，特提出如下措施：
一、认真贯彻实施《税收征管法》
今年１月１日正式实施的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称征管法），
是我国第一部税收程序法。它所确立的各项制度，是税收征管的基本规范，是税收征纳双
方的行为准则。各级税务机关必须不折不扣地依法办事，以此规范征纳双方的行为，不断
提高征管水平。征管法实施细则和发票管理办法不久将由国务院颁布。抓住这一时机，国
家税务总局将出台一系列税收征管的配套规章、制度。各地要及时贯彻执行，并对以往制
定的有关税收征管的地方性法规、规章及规范性文件认真进行清理；同时要深入、持久地
开展征管法及其相关法规、规章的宣传教育，要把这项工作纳入“二五”普法规划，努力
提高全社会的“法治”意识，逐步建立良好的治税环境。今年内各地要结合贯彻中央６号
文件和国务院５１号文件，对征管法的执行情况进行一次认真的检查。
二、清理越权减免税
根据中央６号文件和国务院５１号文件精神，为了严肃税收法纪，整顿税收秩序，要
认真清理越权减免税。为此，各地要对近几年来，尤其是１９９１年以来各地方政府、部
门和税务机关超越国务院、财政部、国家税务总局的规定权限，自行作出的减免税和“两
金”的规定，进行一次全面的清理。国家税务总局成立“清理越权减免税办公室”，并派
出工作组下去督促。各地也要相应组织力量，按照７月全国局长会议的部署抓好这项工作，
并将清理结果及时上报国家税务总局。
三、全面换发税务登记证件
今年第四季度开始，将在全国范围内以各类企业和个体工商户（除临时取得应税收入
或发生应税行为以及缴纳个人收入调节税、车船使用税的纳税人以外的所有纳税户）进行
一次全面的登记换证。通过换证，清理漏管户，清查偷漏税，全面掌握税源情况。并要在
此基础上，与工商行政管理等部门建立固定的联系制度，健全税务登记管理，切实加强对
纳税人的有效监督。
四、切实加强发票管理
发票作为经济活动的重要商事凭证，历来是税务机关实施税收监控的重要手段，而不
法分子也常常利用发票作为作案工具从事违法犯罪活动。由于发票管理不严，发票管理手
段落后，加之制造、倒卖假发票等违法犯罪日益猖獗，严重干扰了正常的税收秩序、经济
秩序乃至社会秩序，引起了社会各界的广泛关注。为了遏制这一违法犯罪，国家税务总局
将与公、检、法等有关部门合作，在下半年开展一次打击假发票的专项斗争。各地要继续
管好发票，改进发票防伪措施，积极开展“识伪”教育，不断增强打假能力，最大限度地
铲除“假发票”滋生的土壤。
五、密切部门配合，建立健全税务司法保卫体系
随着社会主义市场经济体制的建立，税收的地位和作用日显重要，同时也成为各种利
益矛盾的焦点之一。各种涉税犯罪愈演愈烈，许多税务人员为维护国家税收常常受到侮辱、
威胁、殴打，有的甚至为此献出了生命。所以，必须进一步与公、检、法建立全方位的协
作，下大力气建立健全税务司法保卫体系，狠狠打击涉税犯罪。要巩固各地普遍建立的税
务检察室，稳定现有的税务治安派出所，积极试行设立税务法庭，以利查处涉税案件；同
时，各地要狠抓大案要案的查处，针对各地涉税犯罪的热点问题，选择一些偷、逃、骗、
抗税的大案要案重点突破，公开处理，打一儆百。
六、认真执行代扣代缴制度
对一些税源零散、数额较小、征管力量难以全面控管的税种实行代扣代缴，是我国税
收征管实践一再证明和国际公认的最为有效的办法。因此，对个人收入调节税、个人所得
税及地方各税的代扣代缴必须继续认真抓好。要向有关部门和单位讲清扣缴的意义，明确
扣缴单位的义务、权利和责任，取得它们的支持和合作；同时要奖惩分明，对于一贯按期
申报、解缴税款的扣缴义务人，要按规定及时兑现手续费，予以表彰。对于不履行代扣代
缴义务的，要依法责令限期补缴应扣未扣的税款；逾期不缴的，要依法强制执行。
七、合理普遍调整定额，确保营业税“提高两个百分点”的政策落实到位
国务院对“商品零售”和“其他饮食业”营业税税率上调两个百分点的政策出台后，
大多数地区积极开展宣传，认真贯彻执行，落实较好，但也有少数地方动作迟缓，至今尚
未完全到位。因此，凡未完全落实的，要抓紧逐户调整落实，确保政策落实到位，决不允
许打折扣。
八、严格执行滞纳金制度，严禁欠、压税款
今年以来，伴随经济的高速增长，投资需求过大，资金趋于紧张，三角债重新抬头，
企业拖欠税款和银行占压税款问题再度出现，并日趋严重。各级税务机关必须依照征管法
的规定，严格执行滞纳金制度，不得减收或免收滞纳金。坚决清理欠税，同时要积极和银
行合作，确保税款及时入库。国家税务总局将就严格执行滞纳金制度清理欠税和解决银行
占压税款问题下发文件，各地要认真贯彻执行。
九、继续抓好当前税收征管的几项重点工作
加强个体税收征管、出口退税管理、外商投资企业和外国企业税收征管以及抓好个人
收入调节税，是今年税收征管工作的４个重点，国家税务总局已分别下发了文件。这些文
件与中央、国务院文件加强宏观调控的精神和国务院领导同志强化税收征管的要求是一致
的，因此必须认真贯彻执行。
改进个体税收征管。个体税收要结合今年的税收大检查开展专项检查，以查促管，积
极探索科学的分类管理办法，着重抓好建帐建制，并针对中、小户定税不准、税负偏低的
普遍现象，积极稳妥地调高定额。同时，要经常分析个体税收的收入进度，发现问题及时
采取措施，确保完成２５０亿元的任务，力争超收。
加强出口退税管理。继续抓好全国出口退税工作会议精神的贯彻落实。进一步完善专
用税票的使用、管理办法，下大力尽快抓好出口退税计算机管理，防止和堵塞漏洞，并督
促各地认真做好骗税案件的查处工作。
认真开展反避税。各地要按照５月全国税务局长会议的部署，认真贯彻《关联企业间
业务往来税务管理实施办法》，突出搞好检查工作。切实抓好个人收入调节税的征收管理。
各地要加强领导，充实税收征管力量，注意掌握税源变化情况，抓住大户和特别高收入的
纳税人，强化代扣代缴，确保个调税任务的完成；同时，要继续做好个人应税收入申报试
点工作。
十、开展税收大检查
根据国务院决定，今年的税收财务大检查提前到８月开始，年底结束。７月全国税务
局长会议已经作了部署。各地要认清在当前贯彻中央和国务院文件的形势下开展税收大检
查的重要意义，主动与当地大检办取得联系，统筹安排力量，结合实际确立检查的范围和
重点，要派工作组下去指导和督促。对于查出的问题要按照征管法及有关规定严肃处理。
构成犯罪的要移送司法机关追究刑事责任，决不能“以补代罚”、“以罚代刑”，搞下不
为例。并且要积极研究大检查与日常检查结合的途径，逐步使税务检查走向规范化。
十一、进一步推动群众性的协税护税
广泛深入进行税收宣传，借助社会力量，协助税务机关维护国家税收，是税收工作长
期积累的一条宝贵经验。在社会主义市场经济建立的过程中依然不可缺少。各地要不断巩
固和发展群众协税护税的成果，紧紧依靠城乡基层群众自治组织，引导协税护税朝着有组
织、有规范的方向发展。特别是群众举报的重大偷、逃、骗税案件，一经查实，要给举报
者以奖励，并及时兑现。国家税务总局将在总结各地经验的基础之上依法制定举报奖励办
法。
十二、加快征管改革步伐
征管改革是体现征管立法精神，实现多方位、多环节、多层次监控，有效防范税收流
失的一项系统工程。当前要在完善和规范分离的征管模式的基础上，严格纳税申报，强化
税务检查，同时要加快应用计算机参与管理，特别是在实行分税制以后，首先要在税务系
统内，并逐步实现与企业和相关管理部门联网，直接掌握重点产品和较大企业的纳税情况。
县市级基层单位要普遍使用微机办理征税业务。
十三、加强干部培训，提高执法水平
当前，我国经济体制正处于转轨时期，新情况、新问题不断出现，有许多是我们未曾
遇见或很少遇见的。我们现有的知识和经验已不能完全适应市场经济情况下税收管理的新
要求。因此，必须加强干部队伍培训。当务之急，要突出抓好以征管法、“两则”以及相
关市场经济知识为主要内容的培训，使每个税务人员熟悉法律规定的税收征管的各项权
力、权限、责任和程序。各地要根据工作需要办好培训班，特别要注意合理调配一线人员，
分期分批进行培训，使之知识得到更新，知识结构更趋合理，执法水平不断提高。
以上措施，请各地结合实际，研究落实。
