国务院关于实行分税制财政管理体制的决定
国发［1993］第85号
1993-02-05
全文有效
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好
地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建
立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从１９９４年１月１日起改革现行
地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
[章名]一、分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求
改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发
展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要
表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，
制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控
能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主
义市场经济发展的要求，必须尽快改革。
根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外的成功做法，要理顺中央与
地方的分配关系，必须进行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地
方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种
统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中
央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政
对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
[章名]二、分税制财政体制改革的指导思想
（一）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增
长。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政
收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财
政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。
（二）合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势
头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工
业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。
（三）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收
入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税
的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税
收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，
由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。
（四）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要
从我国的实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步
实施，逐步完善。当前，要针对收入流失比较严重的状况，通过划分税种和分别征管堵塞
漏洞，保证财政收入的合理增长；要先把主要税种划分好，其他收入的划分逐步规范；作
为过渡办法，现行的补助、上解和有些结算事项继续按原体制运转；中央财政收入占全部
财政收入的比例要逐步提高，对地方利益格局的调整也宜逐步进行。总之，通过渐进式改
革先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。
[章名]三、分税制财政管理体制的具体内容
（一）中央与地方事权和支出的划分。
根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央
国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出
以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费、外交和援外支出，
中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，
地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以
及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支
出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的
基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，
地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
（二）中央与地方收入的划分。
根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实
施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方
共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体
划分如下：
中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地
方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集
中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。
外贸企业出口退税，除１９９３年地方已经负担的２０％部分列入地方上交中央基数外，
以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的
营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），
地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护
建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使
用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），
耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享７５％，
地方分享２５％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油
资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享５０％。
（三）中央财政对地方税收返还数额的确定。
为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数
额以１９９３年为基期年核定。按照１９９３年地方实际收入以及税制改革和中央与地方
收入划分情况，核定１９９３年中央从地方净上划的收入数额（即消费税＋７５％的增值
税－中央下划收入）。１９９３年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财
力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。１９９４年以后，税收返还额在１９９３
年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的１：０．３系数确定，
即上述两税全国平均每增长１％，中央财政对地方的税收返还增长０．３％。如若１９９
４年以后中央净上划收入达不到１９９３年基数，则相应扣减税收返还数额。
（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。
为顺利推行分税制改革，１９９４年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，
过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解
仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的
地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂
按递增上解办法，即按１９９３年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。
原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方１９９３年承担的２０％部
分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或
一般补助处理，以后年度按此定额结算。
[章名]四、配套改革和其他政策措施
（一）改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改
革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配
关系。从１９９４年１月１日起，国有企业统一按国家规定的３３％税率交纳所得税，取
消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设２７
％和１８％两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金
归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产
投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，近期可根据具
体情况，对１９９３年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，
微利企业交纳的所得税也不退库。
（二）同步进行税收管理体制改革。建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所
得税制。从１９９４年１月１日起，在现有税务机构基础上，分设中央税务机构和地方税
务机构。在机构分设过程中，要稳定现有税务队伍，保持税收工作的连续性，保证及时足
额收税。
（三）改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收
返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相
应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变目前中央代编地方预算的做法，
每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预
算。
（四）建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度。根据分税制财政体制的要求，
原则上一级政府一级财政，同时，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中
央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一
部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制
度，并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。
（五）建立并规范国债市场。为了保证财税改革方案的顺利出台，１９９４年国债发
行规模要适当增加。为此，中央银行要开展国债市场业务，允许国有商业银行进入国债市
场，允许银行和非银行金融机构以国债向中央银行贴现融资。国债发行经常化，国债利率
市场化，国债二级市场由有关部门协调管理。
（六）妥善处理原由省级政府批准的减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖
市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为了使这些企业有一个过渡，在制止和
取缔越权减免税的同时，对于１９９３年６月３０日前，经省级政府批准实施的未到期地
方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从１９９４年
起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央
收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市政府，连同地方收入部分，由省、
自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到１９９
５年。
（七）各地区要进行分税制配套改革。各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政
府要根据本决定制定对所属市、县的财政管理体制。凡属中央的收入，不得以任何方式纳
入地方收入范围。在分税制财政体制改革的过程中，各地区要注意调查研究，及时总结经
验，解决出现的问题，为进一步改进和完善分税制财政管理体制创造条件。
根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好
地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建
立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从１９９４年１月１日起改革现行
地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
[章名]一、分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求
改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发
展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要
表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，
制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控
能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主
义市场经济发展的要求，必须尽快改革。
根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外的成功做法，要理顺中央与
地方的分配关系，必须进行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地
方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种
统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中
央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政
对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
[章名]二、分税制财政体制改革的指导思想
（一）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增
长。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政
收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财
政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。
（二）合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势
头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工
业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。
（三）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收
入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税
的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税
收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，
由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。
（四）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要
从我国的实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步
实施，逐步完善。当前，要针对收入流失比较严重的状况，通过划分税种和分别征管堵塞
漏洞，保证财政收入的合理增长；要先把主要税种划分好，其他收入的划分逐步规范；作
为过渡办法，现行的补助、上解和有些结算事项继续按原体制运转；中央财政收入占全部
财政收入的比例要逐步提高，对地方利益格局的调整也宜逐步进行。总之，通过渐进式改
革先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。
[章名]三、分税制财政管理体制的具体内容
（一）中央与地方事权和支出的划分。
根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央
国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出
以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费、外交和援外支出，
中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，
地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以
及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支
出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的
基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，
地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
（二）中央与地方收入的划分。
根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实
施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方
共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体
划分如下：
中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地
方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集
中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。
外贸企业出口退税，除１９９３年地方已经负担的２０％部分列入地方上交中央基数外，
以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的
营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），
地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护
建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使
用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），
耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享７５％，
地方分享２５％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油
资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享５０％。
（三）中央财政对地方税收返还数额的确定。
为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数
额以１９９３年为基期年核定。按照１９９３年地方实际收入以及税制改革和中央与地方
收入划分情况，核定１９９３年中央从地方净上划的收入数额（即消费税＋７５％的增值
税－中央下划收入）。１９９３年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财
力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。１９９４年以后，税收返还额在１９９３
年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的１：０．３系数确定，
即上述两税全国平均每增长１％，中央财政对地方的税收返还增长０．３％。如若１９９
４年以后中央净上划收入达不到１９９３年基数，则相应扣减税收返还数额。
（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。
为顺利推行分税制改革，１９９４年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，
过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解
仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的
地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂
按递增上解办法，即按１９９３年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。
原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方１９９３年承担的２０％部
分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或
一般补助处理，以后年度按此定额结算。
[章名]四、配套改革和其他政策措施
（一）改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改
革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配
关系。从１９９４年１月１日起，国有企业统一按国家规定的３３％税率交纳所得税，取
消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设２７
％和１８％两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金
归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产
投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，近期可根据具
体情况，对１９９３年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，
微利企业交纳的所得税也不退库。
（二）同步进行税收管理体制改革。建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所
得税制。从１９９４年１月１日起，在现有税务机构基础上，分设中央税务机构和地方税
务机构。在机构分设过程中，要稳定现有税务队伍，保持税收工作的连续性，保证及时足
额收税。
（三）改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收
返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相
应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变目前中央代编地方预算的做法，
每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预
算。
（四）建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度。根据分税制财政体制的要求，
原则上一级政府一级财政，同时，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中
央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一
部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制
度，并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。
（五）建立并规范国债市场。为了保证财税改革方案的顺利出台，１９９４年国债发
行规模要适当增加。为此，中央银行要开展国债市场业务，允许国有商业银行进入国债市
场，允许银行和非银行金融机构以国债向中央银行贴现融资。国债发行经常化，国债利率
市场化，国债二级市场由有关部门协调管理。
（六）妥善处理原由省级政府批准的减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖
市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为了使这些企业有一个过渡，在制止和
取缔越权减免税的同时，对于１９９３年６月３０日前，经省级政府批准实施的未到期地
方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从１９９４年
起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央
收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市政府，连同地方收入部分，由省、
自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到１９９
５年。
（七）各地区要进行分税制配套改革。各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政
府要根据本决定制定对所属市、县的财政管理体制。凡属中央的收入，不得以任何方式纳
入地方收入范围。在分税制财政体制改革的过程中，各地区要注意调查研究，及时总结经
验，解决出现的问题，为进一步改进和完善分税制财政管理体制创造条件。
